中国经济社会发展十二论之九论：地方债务与房地产调整的破立之道
（上接第6版）
当前，地方债务风险与房地产市场深度调整相互交织，构成了中国宏观经济治理的核心难题。一方面，存量债务规模庞大，付息压力高企；另一方面，土地财政退潮，传统财源萎缩，进一步加剧了地方偿债压力。如何在化解风险（“破”）与稳定增长（“立”）之间取得平衡，践行“先立后破”的方略，已成为一项紧迫的战略命题。
难以拆解的风险共生连环结
地方债务与房地产通过“土地财政”这一核心纽带，形成了深度捆绑的利益循环。长期以来，地方政府依赖“土地出让-融资举债-基建投资-地价上涨”的模式驱动增长。土地出让收入一度占地方政府性基金收入的近八成，是补充地方财力的关键来源，同时也是城投平台融资的核心抵押品。这种模式在房地产上行周期中不断自我强化，但也埋下了风险共生的隐患。
随着房地产市场进入深度调整期，销售、投资、价格同步下行，原有的增长闭环被斩断。土地出让收入大幅下滑，直接削弱了地方政府的综合财力和偿债能力。同时，土地作为抵押品的价值缩水，导致城投平台再融资困难，债务接续压力骤增。部分弱资质地区已出现非标违约等风险事件。房企债务风险也持续向地方政府传导，“保交楼”压力与市场信心不足相互影响，进一步拖累了土地市场与地方财政。
债务化解需要收缩信用与支出，而稳增长则需财政发力与投资扩张，两者在短期内存在天然的政策冲突。若过度侧重化债，可能导致投资失速与民生承压；若过度刺激增长，又可能引发隐性债务反弹。这种“防风险怕失速、稳增长怕累险”的两难困境，是当前政策制定的核心约束。
从应急拆弹到系统重构的“先立后破”
面对双重压力，政策思路已从早期的“以破为主、应急处置”，演进为当前“先立后破、系统重构”的新阶段。其核心内涵在于：
“先立”是构建新体系的根基。这包括：立新财源，培育替代土地财政的稳定收入，如盘活存量资产、发展实体经济；立新机制，建立规范、透明、可持续的地方政府融资与债务管理制度；立新动能，大力发展新质生产力，以科技创新和产业升级驱动增长，降低经济对房地产的路径依赖。
“后破”是化解旧风险的保障。在“立”的基础上，稳妥有序地：破存量风险，对存量债务分类施策、逐步化解；破路径依赖，扭转地方政府对土地出让和城投融资的惯性思维；破旧有体制，改革低效、不透明的投融资模式。
“先立后破”强调以新体系的“立”，为旧风险的“破”提供缓冲与支撑，避免风险处置引发经济失速和社会震荡，实现平稳过渡。
构建“立”的四大支撑体系
当前，政策正从财政、金融、产业、制度四个维度协同发力，为“先立后破”构筑坚实基础。
1.财政支撑：重构财力格局
中央通过加大转移支付力度、发行特殊再融资债券置换地方政府隐性债务等方式，为地方化债提供直接支持，并显著降低其利息负担。地方层面则着力“开源节流”：一方面，大力盘活闲置土地、政府存量房产与基础设施等资产，通过REITs、资产证券化等方式变现，挖掘替代性财源；另一方面，优化支出结构，压减非必要支出，确保资金精准投向有收益、能惠民的领域，实现“化债不压投资”。
2.金融支撑：创新融资渠道
推动金融机构对城投债务和房企债务进行市场化重组，通过展期、降息、置换等方式缓解流动性压力。同时，拓宽长期资金渠道，例如发行超长期特别国债、鼓励保险和社保资金参与基础设施建设，以规范的低成本长期资金，逐步替代此前短期高息的隐性债务。推动城投平台实质性转型为市场化运营主体，剥离政府融资功能。
3.产业支撑：培育增长新动能
推动房地产发展新模式，从“增量开发”转向“存量运营”，通过收购存量商品房用作保障房、大力推进城中村改造和城市更新，既消化库存、改善民生，也创造了新的投资空间。更根本的是，将资源和政策重点转向培育新质生产力，大力发展先进制造、数字经济、绿色能源等产业，构建多元化、可持续的产业与税源体系，从根本上降低经济对地产的依赖。
4.制度支撑：筑牢长效治理根基
强化债务“硬约束”，将全口径债务纳入统一监测，对新增隐性债务实行“零容忍”和终身问责。深化财税体制改革，在中央与地方间进一步优化事权和支出责任划分，并健全地方税体系，为地方政府提供更稳定的自有财源。改革土地管理制度，推动建设用地指标分配与存量盘活成效挂钩，从源头上抑制“摊大饼”式的扩张冲动。
实现“破”的有序路径
在“立”的支撑下，化解存量风险需遵循“分类施策、循序渐进、把握节奏”的原则，稳妥推进。
对于地方债务：区分不同类型，精准拆弹。对政府显性债务，主要通过发行再融资债券进行期限结构优化，降低利息成本。对隐性债务，利用好中央提供的置换工具，逐步转化为公开、透明、低成本的政府债务，并设定清零时间表。对城投公司的经营性债务，则坚决推动其与政府信用切割，按照市场化、法治化原则进行重组或处置，倒逼城投平台转型。
对于房地产风险：坚持“因城施策”，统筹消化存量与优化增量。对出险房企，以“保交楼、保民生、保稳定”为首要目标，区分项目与企业风险，推动优质项目融资复产，对严重资不抵债的企业则依法实施市场化出清。对房地产市场，一方面优化限制性政策，释放合理住房需求；另一方面，严格控制新增住宅用地供应，着力消化现有库存，推动市场供需关系实现新的平衡。
在操作中，必须注重区域差异、把握时序节奏、控制化解力度，避免“一刀切”引发区域性、系统性风险。
挑战与展望
破立并进的道路仍面临诸多挑战：新财源的培育需要时间，短期内地方财政紧平衡状态仍将持续；部分城投平台资产质量不佳，市场化转型步履维艰；居民预期和人口结构变化影响房地产市场需求，市场企稳基础有待巩固；财政、金融、土地、产业等政策需更高层面的协同，形成合力。
展望未来，短期看（1-2年），随着一揽子化债政策落地和房地产供给侧改革推进，债务流动性风险有望得到有效缓释，市场信心逐步修复。中期看（3-5年），随着城投转型深化、新动能产业壮大、房地产新模式初步建立，地方财政对土地的依赖度将显著下降，债务风险实现根本性化解。长期看（5年以上），目标在于构建起规范透明的现代化地方财税与债务管理体制，以及以创新驱动为核心的高质量发展模式，从而彻底摆脱“土地财政-债务扩张”的旧循环。